На сайте счетной палаты РФ есть интереснейший раздел, посвященный истории государственного контроля в России и СССР, материал подготовлен А. Г. Андреевым и Д. В. Никольским. Я не очень люблю гуманитарные науки, но этот раздел рекомендую прочитать просто как интересную книгу. По итогам прочтения у меня возникло несколько мыслей.

Почему мы ориентируемся на запад?

А действительно, почему? Неужели сами не можем? Давайте обратимся к истории. Избранные цитаты с сайта СП РФ:

  • Первым условием ревизии считалось тщательное ознакомление с хозяйством ревизуемых учреждений, проверка хозяйственной целесообразности и выгодности операций. Поэтому В.А. Татаринов требовал, чтобы каждый ревизор независимо от проверки правильности оборотов ревизуемого управления обращал внимание и на существующие в данном управлении способы производства хозяйственных операций и их результаты (1863 год).
  • 16 июля 1881 г. Александр III одобрил доклад и циркуляр Государственного контролера статс-секретаря Д.М. Сольского (1878–1889) о введении предварительного и фактического контроля в Российской Империи, мотивированный тем, что «на опыте обнаружилось, что при системе последующей ревизии казна не может считаться достаточно огражденной от своекорыстных покушений, так как счета и документы, удовлетворяющие по форме законным требованиям, нередко составляются несогласно с действительностью, а потому весьма важные беспорядки и злоупотребления ускользают от преследования контроля. Хотя достигнуть когда-либо такого совершенства, чтобы Государственный контроль мог настигать, а тем более предупреждать всякие неправильные в казенном хозяйстве действия очевидно невозможно, как невозможно и то, чтобы уголовная юстиция избавила государство вовсе от преступлений, но в возможном приближении к этому идеалу заключается настоящая задача контроля. Так разумеют и всегда разумели лучшие из деятелей Государственного контроля, заботившиеся об изыскании в дополнение к документальной ревизии других более действенных приемов проверки».
  • Фактический контроль применялся также в железнодорожных мастерских и депо. В частности, контролер участвовал в комиссии по осмотру и испытанию выходящего из ремонта подвижного состава.
  • Казенные горные заводы также представляли собой одну из старейших отраслей государственного хозяйства России. На этих заводах органы Государственного контроля регулярно вскрывали приписки в отчетности. В частности, в заводском учете не отражались расходы на амортизацию зданий и оборудования, не принимались во внимание расходы на топливо, не содержалось данных для оценки финансово-хозяйственной деятельности. Заводы долгое время представляли отчеты об их доходах, в действительности они приносили убытки.
  • С начала 1922 г. наметилось новое направление в деятельности Рабкрина. Это направление, получившее название “нормализации”, представляло собой одну из разновидностей деятельности по внедрению научной организации труда и управления. Возложение этой работы на Рабкрин было обусловлено тем, что он являлся единственным наркоматом, осуществляющим наблюдение за деятельностью государственного аппарата в целом и который в связи с этим мог изучать опыт и условия работы различных государственных учреждений.
  • Приказом Наркома РКИ СССР от 23 декабря 1926 г. были организованы по различным отраслям хозяйственного и советского управления 28 групп: по научным институтам, упрощению контроля, упрощению и сокращению отчетности, капитальному строительству, нормированию труда на предприятиях, изучению госбюджета, упрощению аппарата кооперации, изучению частного капитала, научным институтам, экономическим отношениям в деревне, налоговой системе, путям социалистического переустройства крестьянского хозяйства, структурно-штатной работе, руководству оргбюро ведомств, несколько групп по изучению системы хозяйственного управления (права и обязанности хозяйственных органов, выработка генеральных хозяйственных планов, права и обязанности заводского персонала и др.), несколько групп по изучению системы советского управления (права и обязанности правительственных органов, положение о горсоветах, права и обязанности органов местного советского управления и др.).
  • Наиболее значительными объектами обследования со стороны НКРКИ СССР явились в первом году первой пятилетки предприятия треста “Югосталь”. Выводы РКИ по этому тресту, дававшему 2/3 продукции черной металлургии в СССР, подвели итоги его деятельности за весь восстановительный период, дали характеристику состояния эксплуатации заводов в 1929 г. и подвергли анализу пятилетний план его развития (вообще, этот отчет, судя по всему, можно использовать для очень многих холдингов и сейчас, подробности – ниже).
  • В 1931 г. Наркомат РКИ СССР обследовал 183 предприятия и установил, как используется на них импортное оборудование. В ходе обследований было обнаружено большое количество смонтированного, но неиспользуемого импортного оборудования. Была выявлена некомплектность импортного оборудования, отмечены разрывы в сроках его поступления, установлено, что на многих предприятиях коэффициент использования импортного оборудования был низким, а на ряде предприятий отсутствовали инструкции по уходу за импортными станками и агрегатами. Такое положение сложилось из-за практики отпуска средств на импорт оборудования без серьезной проверки того, есть ли возможность заказать его на отечественных фабриках и заводах. По результатам проверки Наркомат РКИ разработал план согласования импорта промышленных товаров с внутренним их производством.
  • Вся работа ЦКК – РКИ в области промышленности была насыщена конкретными предложениями по использованию новой техники на заводах и различных рационализаторских мероприятий, направленных к снижению себестоимости, повышению коэффициента использования оборудования, росту производительности труда и улучшению качества продукции, она обращала внимание хозяйственных органов на сокращение потерь в производстве. Эта работа проводилась главным образом по линии мобилизации недостаточно используемых внутрипромышленных ресурсов, улучшения использования сырья и энергетической базы (1930-е годы).

И всё это было в нашей с Вами стране задолго даже до создания Института внутренних аудиторов (1947 год). Возможно, описано с преувеличением, не всё было гладко. Но даже на перечисленных выше элементах в России вполне могла возникнуть методология внутреннего контроля уровня не ниже мирового, и не потому, что казнокрадство развилось давно, а потому, что акцент во многом делался на то, что сейчас называется «экономичность и эффективность». Жаль, что так не случилось. 

Почему повторяем ошибки?

История государственного финансового контроля в России содержит очень много моментов, которые повторяет сейчас и реальный бизнес при постановке собственной СВК. Цитаты и комментарии к ним:

  • В 1823 г. Государственным контролером бароном Б.Б. Кампенгаузеном (1811–1823) была установлена новая ревизионная система, которая в принципе ограничила действие Государственного контроля освидетельствованием счетов департаментов министерств и главных управлений, без проверки частных счетов и подлинных приходных и расходных книг. Сущность этой системы ревизий состояла в том, что документальную проверку отчетности производили у себя сами распорядительные ведомства, а в учреждения государственного контроля они представляли лишь результаты этой ревизии в виде сводных и систематизированных отчетов.

Не поверите, в бизнесах тоже встречаются ограничения по доступу к первичным документам проверяющих, а контролирующие подразделения часто подчиняются генеральному директору. Наверное, барон Б.Б. Кампенгаузен в качестве руководителя внутреннего аудита – мечта многих топ-менеджеров многих предприятий.

  • Недостаток квалифицированных кадров, низкое жалованье по сравнению с другими правительственными учреждениями поставили государственный контроль в угрожающее положение.

Самый хороший способ убить внутренний контроль на корню – назначить сотрудникам низкие заработные платы, скажем, на уровне бухгалтеров, работающих с первичными документами. Результат ожидаем: внутренний контроль как бы есть, но из-за подбора людей он декоративный: идут туда неудачники и те, кому больше работать негде.

  • Единства кассы в России также не существовало. Государственные денежные средства были раздроблены по многочисленным кассам отдельных ведомств, в которых они годами лежали без использования, тогда как Министерство финансов прибегало для покрытия потребности в деньгах к внешним и внутренним займам.

Казначейство у всех единое, кэш-пулингом пользуетесь?

  • Если российская бюрократическая машина еще позволяла Государственному контролю преследовать злоупотребления мелких чиновников, то он был бессилен, когда дело касалось преследования высокопоставленных и приближенных лиц, растаскивающих колоссальные казенные денежные средства. Ему даже не позволяли ревизовать те предприятия, которые находились под особым покровительством правительства.

Немного напоминает то, как относятся к внутреннему контролю в больших компаниях большие руководители: меня не трогать, а вот моих подчиненных из регионов – вполне.

  • Вместе с этим при обсуждении проекта реформы, предложенная В.А. Татариновым система предварительного контроля встретила очень энергичные возражения и поэтому в достаточно урезанном виде и только в порядке опыта, вводилась 19 лет, вплоть до вступления на престол Александра III.

В книге в примере 30 на странице 276 описаны детальные механизмы, как это сделать. Многие бизнесы в целом похожи, а 19 лет СВК не внедряем только потому, что постановка СВК в большинстве мне знакомых бизнесов началась позже 1995 года (на момент написания этой страницы идет 2014).

  • С введением в России предварительного контроля (80-е гг. XIX в.) вопрос об участии Государственного контроля в распорядительных учреждениях с правом решающего голоса в первую очередь стали ставить министры, желавшие поделить ответственность за ошибочно принимаемые решения.

Очень похоже на отношения в бизнесе и сейчас: позвали внутренних аудиторов на совещание, приняли решение. Если что-то пошло не так – а Вы же сами были. Так же смотрите «ложные гарантии» из МПСВА.

  • Первый недостаток пятилетнего плана по южной металлургии заключался в том, что “Главчермет” и “Югосталь” резко преуменьшили производственные возможности заводов при существующем оборудовании. <…>. В исходных материалах “Югостали”, легших в основу пятилетнего плана ВСНХ СССР, был запроектирован очень низкий коэффициент использования существующих доменных печей, в то время как в течение первых 4-х лет пятилетнего плана он оставался стабильным (1,64), т.е. почти вдвое превышающим тот же уровень на передовых заводах Запада и значительно превышающим достигнутые показатели использования некоторых печей в СССР.

Неважно, что означает 1,64 при использовании доменных печей. Важно то, что любой аудитор, знакомый хоть с каким-то производством, знает, что занижение сроков службы, коэффициентов использования оборудования и пр. – традиционное. Давний пример из моего опыта по заказу оснастки: по факту на одной пресс-форме можно изготовить 20-30 тысяч деталей, но планируют исходя из жизни только на 10 тысяч. Ничего нового…

  • Вторым недостатком являлось то, что ВСНХ, имея полную возможность устанавливать нужные новые агрегаты на заводах, где они могли работать наряду со старыми агрегатами, предполагал ставить новые доменные печи, разрушая существующие старые. Постройка 22 новых доменных печей должна была сопровождаться сносом 10 старых.

Тоже традиционная ситуация, когда собственник готов инвестировать. Обоснование – если делать, то чтобы все нормально было.

  • К реконструкции предназначались сразу все 12 заводов, при этом не было в наличии ни одного проекта ни на один завод.

Здесь даже комментировать ничего не буду.

  • Программа <…> была составлена не на основе отбора наиболее эффективных участков, а являлась суммой планов отдельных заводов.

Тоже традиция. Есть куча направлений развития в разных регионах. Не выбираем несколько наиболее эффективных, а размазываем по всем направлениям и регионам ровным слоем.

Вместо заключения.

А еще понравилась аргументация, почему внутренний контроль не нужен. Возникает ощущение, что многие аргументы XXI века с века XIX не изменились. Пара примеров:

  • «Принимая же во внимание обширность нашего государства и особенности хозяйственных операций, Военное министерство полагает, что предварительная их поверка едва ли с какой-либо пользой исполнена быть може,<…>»;
  • «предварительный контроль <…> замедлит и, следовательно, ослабит правительственное действие, что вообще вредно, а в настоящее время и опасно».

В общем, рекомендую прочесть в оригинале и не повторять ошибок, которые уже были в нашей истории.

Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.