Эпиграф:
– Моя подзащитная признает, что украла из бюджета стопицот трындиллионов рублей, и просит освободить ее на том основании, что она не нанесла государству никакого ущерба.
– ?!
– Ваша честь, это же бюджетные деньги. Их бы все равно украли.
(с любого сайта с анекдотами, по итогам дела тов. Васильевой)
Думаю, ни для кого не секрет, что менеджмент любого предприятия, вообще говоря, склонен к воровству. При этом риски различных злоупотреблений, в первую очередь, откатов («сидение на потоке») понятны любому человеку независимо от уровня образования. Опаснее всего, когда воровать можно, не нарушая руководящие документы: если служащий ничего не нарушил и, более того, соблюдал многотомные требования и извел несколько деревьев, печатая различного рода протоколы, его практически невозможно привлечь хоть к какой-нибудь ответственности даже при очевидных признаках злоупотреблений.
Ситуация особенно грустно выглядит в государственных компаниях: в общем-то, воруют там побольше, чем в частных, и «побезнаказаннее». Почему? Эксперт сайта отмечает, что менталитет вроде «сколько у государства ни воруй – своего не вернешь» еще живее всех живых в головах многих экономически активных граждан. Ответственные за борьбу с коррупцией чиновники борюцца в меру своих ума, сил и прочих талантов. Например, Росимущество написало (причем с обсуждением в экспертном сообществе) «Типовое положение о закупочных процедурах, проводимых для нужд акционерных обществ с государственным участием», утвердив его Приказом №515 от 24 декабря 2014 года. Безусловно, в соответствии с документом,
Положение может применяться заинтересованными лицами с учетом специфики деятельности соответствующего АО и не является обязательным для исполнения, а также не может быть применено правоохранительными органами в качестве документа, имеющего силу нормативного акта.
Однако следование лучшим практикам почти всегда дело добровольное, главное, чтобы эти лучшие практики содержали действительно разумные рекомендации. Соответственно, меня и заинтересовало, что может происходить при применении данного документа в государственных компаниях.
Выдвигаемые требования к положению о закупках.
Документ под названием «Положение о закупочных процедурах», да еще и в компаниях с государственным участием, IMHO, в первую очередь, должен минимизировать воровство, или, как минимум, его упорядочивать. Упорядочивать в понимании государственных компаний совершенно не обязательно означает, что должна быть, условно, получена минимальная цена. Вспоминается рассказ специалиста службы экономической безопасности одной из государственных компаний, который на полном серьезе говорил о том, что приняты откаты в 10%, а новый менеджмент берет аж 30%. Так вот, проанализируем утвержденное Росимуществом Положение именно на предмет минимизации (то есть обеспечения в целом приемлемого) воровства. Лично для меня, как жителя страны, имеющего ИНН (то бишь налогоплательщика) приемлемость воровства в государственном предприятии (своего рода риск-аппетит) равна нулю, поэтому я буду рассматривать документ с этой точки зрения. Прослеживаются два направления для приложения усилий.
Во-первых, нужно проанализировать рекомендуемый порядок принятия решений (ниже это названо «организационными аспектами»). Дело в том, что проекты решений могут оказываться кривоватыми даже при заполнении штатного расписания идеальными с точки зрения этики и морали служащими, и в этом случае система управления должна направить в правильное русло окончательное решение. Традиционный путь к этому – обеспечение прозрачности принятия решений. Ключевое направление – это соблюдение «принципа четырех глаз», хотя можно назвать контрольные процедуры и выстраиванием системы сдержек и противовесов, и двойным контролем, и пр.
Во-вторых, нужно проанализировать, а можно ли обеспечить победу нужного поставщика, соблюдая предлагаемую технику выполнения последовательности действий (ниже это названо «техническими аспектами»). То есть, проводя формальные действия в строгом соответствии с инструкциями, ненавязчиво и протокольно не допустить закупку у любого другого поставщика. При этом, вспоминая «организационные аспекты», технически регламент может содержать определенные ошибки (всего не пропишешь), но таких ошибок (неточностей) не должно быть очень много, а «пробелы» в описании могут быть только для сложных и нестандартных закупок.
Да, безусловно, должна быть и разумная экономическая эффективность самого процесса и контрольных процедур, встроенных в него. На этой странице я этой темы касаться не буду, всё понимаю (понятное дело, что закупка услуг по строительству многотысячекилометрового газопровода должна отличаться от закупки 50г реагента за 300 руб. для какого-нибудь опыта в научном институте), мое понимание см. в других разделах сайта.
Самая веселая дырка.
Прежде чем переходить к внимательному чтению регламента, вопрос: а посчитали бы Вы нормальным, если абсолютно с каждой закупки какого-нибудь государственного ОАО какой-то процент (например, 3,83%) перечисляется в ООО, которое, условно, принадлежит кипрской конторе? Ладно, у нас борьба с оффшоризацией, поэтому пусть владельцем этого ООО будет физлицо, пусть даже не связанное с менеджментом предприятия. Вроде бы все очевидно в этой ситуации. Можно говорить о том, что кто-то забурел, можно говорить о том, что кто-то «сидит на потоке», можно говорить о коррупции, в общем, зависит от вежливости выносящего суждения. Казалось бы…
На самом деле на языке официоза это называется «привлечение на основе договора специализированной организации в качестве организатора процедуры закупок». Рассматриваемая ситуация вполне возможна в соответствии с анализируемым типовым положением (см. п. 2.4.3 и п. 4.4. рассматриваемого документа, дальше фразу «рассматриваемого документа» писать не буду). Причем, сами понимаете, никакие характеристики (например, кто может быть владельцем) этой организации в документе не описываются. Ошибка, безусловно, грубейшая: получается, что можно закупать все через ООО «ТД любовницы» (подробнее см. интернет про «женский батальон» одного бывшего министра обороны, суть коротко – в эпиграфе к этой странице).
Но здесь я бы не сильно критиковал авторов. Скорее всего, речь идет о неосознанном создании избыточных полномочий. Выразилось это в том, что документ согласовывался со всеми крупнейшими государственными компаниями. Любая действительно большая организация имеет в своей юридической структуре что-то типа ООО «Газпром комплектация», ЗАО «РН-снабжение» или, на худой конец, филиал ОАО «РЖД» «Росжелдорснаб» (работает на благо России под лозунгом «Россия Живет Дорогами, дороги живут Снабжением». Именно в этой конторе в консультантском прошлом пришлось лично столкнуться с тем, что победа в конкурсе на оказание консультационных услуг совершенно не означает, что договор будет заключен с тобой). Соответственно, вполне разумно сохранить существующее положение дел хотя бы потому, что в данных случаях это не только бумажные конторы, но и хотя бы склады. Но получилось, что вообще для всех государственных АО в стране можно заключить 1 (один) договор и закупать всё через «организатора процедуры закупок» за условные 3 (а то и 8 – рентабельность оптовой торговли в соответствии Концепцией системы планирования выездных налоговых проверок) процента от объема закупок вполне официально.
Организационные аспекты.
Но передача организации всех закупок «специализированной организации», как мне кажется, грубоватая коррупция: надеюсь, что СБ и первый отдел хоть в каком-то виде есть везде. Поэтому переходим к организационным аспектам.
Сначала несколько слов о том, как организационно должны выглядеть закупки. Понятное дело, что чем больше по сумме конкретная закупка, тем «коллегиальнее» должно быть решение. Для этих целей создаются органы типа тендерных комиссий. В приличных организациях в такую комиссию входят и финансовый директор, и директор по производству, и директор по безопасности, и главный инженер, то есть вроде как все большие руководители могут высказать мнение и проголосовать. А председательствует, как ни странно, не директор по снабжению, а генеральный директор. Понятное дело, не нужно надеяться, что коллегиальное принятие решений со 100%-ой гарантией не пропустит кривоватое решение. Но шанс на то, что такое решение пройдет через разумно сформированную комиссию, значительно меньше: в конце концов, кто-нибудь да скажет вслух, что директор по закупкам / технический директор совсем уху ели.
Понятное дело, что государственные предприятия отличаются от частных, но можно указать как минимум два соображения, почему коллегиальное принятие решений полезно и в госпредприятиях:
- соображение 1. Человек, который подписывает протокол, ставит свою подпись. Некоторые относятся к этому очень щепетильно, потому как борьба с коррупцией, можно и загреметь (если уж не посадят, то из партии исключат / «из обоймы вылетишь»);
- соображение 2. Возрастает порог отката: одно дело «протолкнуть» что-либо через менеджера по снабжению, совсем другое дело – через финансового директора вместе с директором по производству. Да, вроде как ведет к повышению цены. Но в три раза дороже реальной стоимости сейчас вряд ли кто-то закупает (особенно томографы), поэтому вероятность того, что при широком охвате поставщиков и коллегиальном обсуждении пройдет «разумный», а не «откатный» поставщик, достаточно высока даже в государственных предприятиях.
Теперь непосредственно к регламенту. Здесь все вроде бы начинается хорошо: в каждом предприятии должен быть создан коллегиальный орган, назван закупочной комиссией (п. 2.4.2). Однако среди требований к составу этой комиссии (п. 2.5) про «систему сдержек и противовесов» ничего как бы и нет. Да, есть веселое требование, разъясняющее, что «Членами Комиссии не могут быть физические лица, лично заинтересованные в результатах закупок». Если честно, подумалось, что про конфликт интересов в широком смысле речь идет. Но, судя по разъяснениям (п. 2.5.3), исключаются следующие либо аналогичные ситуации:
- менеджер по закупкам участвует в конкурсе как индивидуальный предприниматель (фраза «в том числе физические лица, подавшие заявки на участие в процедуре закупок»);
- менеджер по закупкам на полставки работает менеджером по продажам в потенциальном поставщике (фраза «состоящие в штате организаций, подавших указанные заявки»);
- менеджер по закупкам кредитует поставщиков (фраза «являющиеся <…> кредиторами участников закупок») и пр.
Прочитав, хочется повторить ставший традиционным комментарий в интернетах «как же скучно я живу», потому что не встречал в жизни случаев даже близких к аналогичным, хотя любой внутренний аудитор в закупках видел много. Кстати, создатели этого типового (!) положения, судя по всему, не видят ничего страшного в описанных ситуациях – менеджеру по закупкам не нужно уволиться с последующим убийством себя апстену, достаточно взять самоотвод из членства в комиссии (п. 2.5.4) и продолжать деятельность на благо родного акционерного общества с государственным участием. А если серьезно: ничего не сказано о персональном составе комиссии и даже о том, что комиссия должна быть составлена хотя бы из сотрудников организации. Результат – вполне возможно включить в комиссию начальника снабжения и четверых его подчиненных (минимум – 5 человек, п. 2.5.2). Ни один пункт из требований нарушен не будет. То есть не требуется даже хотя бы кто-нибудь от безопасности.
Дальше рассмотрим процедуру начала (слово инициация я не употребляю по морально-этическим соображениям) самой закупки. Так вот, оказывается, что ключевой момент, а именно то, кто именно разрабатывает закупочную документацию, совершенно не прописан. Главное – это то, что конкурсную документацию утверждает руководитель АО (п.2.5.7, буллит №4) по представлению комиссии, то есть того же самого директора по снабжению.
Думаю, что дальнейший анализ организационных аспектов не целесообразен. Конкурсную документацию готовят снабженцы, конкурс проводят снабженцы, итоговый выбор делают снабженцы: часть операций как члены закупочной комиссии, часть операций в рамках традиционного функционала. В общем, «контрольная среда» создана, можно переходить к техническим аспектам.
Технические аспекты.
Обычно я рекомендую протестировать закупочный регламент по трем направлениям: расходные материалы, какое-нибудь оборудование и консультационные услуги. Почему именно эти три направления? Достаточно просто:
- расходные материалы – тема простая и наиболее просто регламентируемая. То есть если рассматриваемое положение не позволяет манипулировать хотя бы закупками простеньких вещей уровня туалетной бумаги – это уже определенное достижение;
- оборудование – наиболее взяткоемкая тема, потому что выбор осуществляется по очень большому количеству критериев. Кроме того, в отличие от ГОСТированных и типизированных вещей не очень понятно, сколько стоит конкретная железяка;
- консультационные услуги – с одной стороны, не очень объемная тема. Но откат по ней может составлять 100% от объема (то есть с помощью этих услуг можно просто воровать у предприятия деньги). Соответственно, процедура закупки услуг должна исключать упрощенное воровство.
Так вот, при рассмотрении анализируемого документа «типовая» задача абсолютно не нужна, можно все низвести до закупки у нужного поставщика одним способом для каждой закупки. Технические аспекты достаточно просты. Здесь просто рассмотрю последовательность действий в соответствии с документом.
Нулевым шагом нужно исключить возможности размещения заказа путем аукциона либо же запроса котировок. Исключительно конкурсы, шаги следующие. Да, есть варианты загубить и другие процедуры, но конкурсы с точки зрения взяткополучателя значительно проще.
Шаг 1. Снабженцы формируют «правильную» конкурсную документацию. Конкурсная документация формируется таким образом, чтобы сторонний контрагент участия в конкурсе не принял. Способов – великое множество, начиная от формирования договора, который ни один разумный «сторонний» контрагент не подпишет (штраф 2% за каждый день просрочки подписания со стороны заказчика акта выполненных работ без ограничения суммы, разработка информационной системы за 5 дней и прочие прелести «честных» конкурсов), и заканчивая балльной оценкой поставщика. Часть из способов детально описана в книжке (начиная со стр. 186). Понятное дело, что генеральный директор утверждает документацию и в целом может посмотреть. Однако вряд ли он будет вчитываться в многостраничные требования типа задания на проектирование либо закупку сложного оборудования.
Шаг 2. Организуется либо участие только «нужного» поставщика, либо «конкурс печатей».
Шаг 3. По итогам заседания конкурсной комиссии возможны следующие варианты:
- в случае «конкурса печатей» решение принимается конкурсной комиссией, то есть «нужный поставщик» просто утверждается;
- если заявляется кто-то еще, то можно приостановить конкурс и объявить новый (если поставщик один), можно через балльную оценку отсеять ненужных поставщиков, можно, в конце концов, подписать договор, нагло сгнобить поставщика путем предъявления всех требований, предусмотренных договором, потом аварийно позвать «своего». В общем, тактика зависит от конкретной ситуации;
- если заявляется только один поставщик, то можно организовать прямую закупку (она же – закупка у единственного источника, в разных местах документа по-разному). В соответствии с п.8.2, буллит №1, прямая закупка возможна, если конкурс не состоялся, но хотя бы один поставщик есть. При этом, если мы уж очень захотим соблюсти все контрольные процедуры регламента, то в соответствии с п. 4.2.2 директор по снабжению должен написать обоснование единственной закупки и согласовать его с самим собой закупочной комиссией. У единоличного исполнительного органа, вообще говоря, пятая точка прикрыта, и он может смело подписывать разрешение на закупку у единственного источника. В случае конкурса / аукциона процедуру можно организовать в течение трех дней (п. 5.8.7), для формальности сбросить цену на 1%. Но, в принципе, нормальный снабженец до этого не доводит, см. первый буллит данного шага.
Кстати, не нужно думать, что скрепки будут закупаться именно так. Разумный директор по закупкам организует вышеперечисленным способом только несколько конкурсов по правилу Парето (освоив 80% бюджета), при этом система «в целом», исходя из количественного показателя корректно и честно проведенных конкурсов (скажем, 99,3%), будет «вполне разумна».
Отмечу, что это – самая простая последовательность действий для выбора нужного поставщика. В документе достаточно много дыр, например, по использованию «технических политик» применительно не только к определенным видам оборудования, а к любой закупке. Но эти варианты я описывать не хочу. Во-первых, помощь злоупотребляющим снабженцам – все-таки антицель сайта. Мои рекомендации сделают этот процесс наихудшим вариантом «беловоротничковой» коррупции, подкопаться будет невозможно. И, что примечательно, – не сделают ни меня, ни эксперта сайта богаче. Во-вторых, разбор этого документа идеален для всякого рода семинаров: жизнь длинная, где-нибудь что-нибудь буду рассказывать. Раньше приходилось использовать «выдуманный» регламент, а тут живой, рекомендуемый для огромных предприятий, с подписью, на 67 страницах, во всяких базах данных можно найти – в общем, подарок. В-третьих, описывать очень долго.
Закончу технические аспекты «веселыми» мелочами:
- представление о том, где заканчивается процесс закупки, превосходит даже смелые мечты самого наглого снабженца. Из определения закупки (а также из п. 4.6 – обратите внимание на количество двойных ссылок на этой странице на одно и то же, характеризует качество документа): «Процедура закупки считается выполненной с момента подписания контракта/договора» – чем не мечта? Не нужно отвечать за то, что приехало (если вообще приехало) – это уже забота всяческих производственников… В качестве глумливой формулировки можно предложить «Закупка считается выполненной с момента перечисления предоплаты в размере 100% на контору-пустышку»;
- показалась очень интересной фраза «Не допускается взимание с участников процедуры закупки платы за участие в конкурсе, за исключением платы за предоставление конкурсной документации». То есть мы то ли мальчики, то ли девочки, вроде не берем, но берем. Ну и про стоимость проезда в электропоезде вспоминается;
- как думаете, как можно трактовать фразу «АО преимущественно должно осуществлять закупки путем проведения открытого аукциона» (4.2.1), если аукцион проводить не хочется? В общем, документ явно никто не проверял на коррупциогенность (подробнее смотри страницу для внутреннего аудитора). При этом 50 млн. руб. в качестве рекомендации для проведения конкурса, вообще говоря, достаточно много для средненького предприятия;
- и т.п.
Выводы.
Предлагаемый регламент дыряв, то есть, при желании, можно «сесть на поток» по всей номенклатуре закупок любого акционерного общества с государственным участием в строгом соответствии с методическими рекомендациями Росимущества. То ли случайно, то ли специально были оставлены дыры, которые позволяют «развернуться на местах» и обеспечить практически неограниченную коррупцию. Также стоит отметить, что, в комбинации с 65%-ым корпоративным управлением, заложенные в документе возможности для воровства становятся еще и принципиально не выявляемыми и, соответственно, не наказуемыми. И даже если против откровенно злоупотребляющего менеджера возбудят уголовное дело и по каким-либо причинам оно дойдет до суда, то защита менеджмента именно этот дырявый документ вполне может использовать в качестве аргумента для судьи: «все сделано в соответствии с методическими рекомендациями Росимущества, хотя они даже не являются обязательными». Докажут правоохранители что-нибудь в честном судебном разбирательстве при таком подходе? Особенно с учетом того, что самим органам пользоваться этим документом нельзя? Риторический вопрос.
Основная дыра – это, как ни странно для меня, организационные аспекты. Можно сколь угодно детально прописывать количество необходимого к применению сургуча при запечатывании конверта для участия в конкурсе, система от этого лучше не станет: при отсутствии внимания к организационным аспектам не нужно устраивать сложные кружева коррупции, все можно сделать на банальном уровне.
По традиции – попытка дать ответ на вопрос «а что делать?». А не знаю. Видел проект этого приказа на форуме Института внутренних аудиторов. Не счел целесообразным комментировать, потому что документ должен был быть переписан заново, «от и до». После знакомства с итоговой версией мнение не поменялось. Единственный плюс от этого документа для внутреннего аудита в частных компаниях – не делать так, как рекомендуют 😉 .